Миграционные функции органов внутренних дел: анализ деятельности и правовые подходы

Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции

Жилов Аслан Арсенович,

слушатель Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва

Аннотация.  В  статье  рассмотрены  сложившиеся  в  доктрине  подходы к определению понятия миграции. Особое внимание уделено анализу деятельности органов внутренних дел по реализации норм миграционного законодательства. Выделены факторы, обусловливающие результативность деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Раскрыты функции и принципы деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции.

Ключевые слова: миграция; миграционные процессы; органы внутренних дел; функции; принципы.

Activities of the Departments of the Internal Affairs Bodies on Migration Issues

Zhilov Aslan Arsenovich,

Listener Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia

Russian Federation, Moscow

 

Abstract. The article examines the doctrinal approaches to the definition of migration. Special attention is paid to the analysis of the activities of the internal affairs bodies in implementing the norms of migration legislation. The factors determining the effectiveness of the activities of the departments of the internal affairs bodies on migration issues are highlighted. The functions and principles of the activities of the departments of the internal affairs bodies on migration issues are disclosed.

Keywords: migration; migration processes; internal affairs bodies; functions; principles.

Для государств, принимающих значительное количество мигрантов, к которым относится Российская     Федерация, сохраняют актуальность  вопросы противодействия нарушениям   национального миграционного законодательства. В превентивных целях органами публичной власти разрабатываются и применяются разнообразные меры государственно-властного воздействия.

Складывающиеся в этой связи отношения нуждаются в нормативном правовом регулировании. Такая потребность объясняется как значительным количеством мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, так и отсутствием нормативно определенного, постоянно действующего, понятного правоприменителям и мигрантам правового механизма амнистирования. Упорядочение отношений в данной сфере должно носить упреждающий, проактивный характер.

Нынешняя геополитическая ситуация приобрела свойства юридического факта для возникновения и развития качественно новых административно-правовых отношений, дала своеобразный импульс для формирования и дальнейшего совершенствования публично-правового регулирования в сфере миграции.

Дефиниций понятия миграции в современной науке насчитывается большое количество, и существует множество разных подходов к его трактовке и определению принадлежности к конкретной отрасли права, однако его нормативное закрепление отсутствует как в международном, так и в российском праве.

Т. А. Прудникова под миграцией понимает «совокупность общественных отношений,  урегулированных  административно-правовыми  нормами,  связанных с пересечением гражданами как внешних, так и внутренних границ административно- территориальных образований независимо от воздействующих факторов с целью обретения ими нового административно-правового статуса» [4, с. 150–152].

Аналогичной точки зрения придерживается Е. В. Галуза, считая, что современная миграция является сложным, многогранным социально-правовым и политическим явлением, связана с естественно-правовыми возможностями лица свободно передвигаться [1, с. 12]. А. Н. Сандугей утверждает, что при существовании определений категорий мигрантов как в национальном, так и в международном праве отсутствует общая концепция миграции. Представляется  вполне  возможным  согласиться  с  каждым из указанных авторов и отметить, что миграция – это совокупность общественных отношений, которые возникают при пересечении гражданином внутренних или внешних границ государства, требующих в связи с этим регулирования их правового статуса [6, с. 62].

В целях определения в системе отрасли административного права места, занимаемого  совокупностью  норм,  регулирующих  отношения,  возникающие и развивающиеся по поводу миграции, целесообразно исходить из институционального подхода. Каждый правовой институт представляет собой относительно обособленный элемент отрасли. Вместе с тем его главная функция состоит в том, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, относительно законченное регулирование.

В настоящее время имеются признаки институционального образования соответствующих норм: выделился уникальный объект регулирования; формируются принципы и система источников регулирования; определен состав участников соответствующих отношений, обнаруживаются юридические очертания элементов их правового статуса; сформированы механизмы юридической ответственности представителей исполнительной власти, участвующих в реализации миграционной политики.

Реализация норм миграционного законодательства непосредственным образом связана с деятельностью органов внутренних дел, включающей следующие основные направления:

• нормативное закрепление прав мигрантов;
• определение правосубъектности лица, участвующего в миграционных правоотношениях;
• совершенствование профильного административно-деликтного законодательства в части нормативного закрепления мер ответственности должностных лиц за нарушение порядка реализации миграционного законодательства;
• юридическое закрепление адаптации мигрантов в целях эффективной регуляризации;
• установление обеспечивающих административных процедур, предусматривающих проактивное информирование мигрантов о возможностях и правилах реализации их прав;
• нормативное закрепление механизма реализации миграционного законодательства.

Результативность  деятельности  подразделений  органов  внутренних  дел по вопросам миграции обусловлена рядом следующих факторов:

• наличием действующей и адаптированной законодательной базы;
• осведомленностью заинтересованных                      участников                     миграционных правоотношений;
• достаточным уровнем правовой культуры и правового сознания субъектов, участвующих в реализации миграционных правоотношений;
• обеспечением государством       гарантий                     реализации           миграционных правоотношений.

Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции призвана:

• создать благоприятную правореализующую среду как для иностранных граждан, так и для граждан Российской Федерации;
• обеспечить национальную безопасность;
• систематизировать сведения   о    мигрантах,                  прибывающих           на               территорию Российской Федерации;
• повысить качество социальной инфраструктуры государства;
• актуализировать информационную базу о численности населения Российской Федерации [2, с. 10].

Административные процедуры, обеспечивающие миграционную политику, представлены нормативно закрепленными охранительными и регулятивными процедурами,  направленными,  с  одной  стороны,  на  осуществление  контроля за соблюдением нормативно установленного порядка, с другой стороны, на обжалование действий и решений должностных лиц органов внутренних дел, его осуществляющих.

Особенность   деятельности   подразделений   органов   внутренних   дел в рассматриваемой сфере заключается в том, что она опосредована преимущественно процессуально-правовыми нормами, в которых детально проработаны и закреплены механизм, порядок и последовательность действий получателей услуг и органов исполнительной власти в миграционной сфере. Разумеется, полноценное функционирование данного института невозможно без взаимодействия с нормами других институтов публичного права.

Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции призвана реализовывать следующие функции:

• регулятивную: обеспечивать бесперебойные взаимоотношения между субъектами и объектами миграционных правоотношений, упорядочивать общественные отношения и устанавливать правила поведения в рассматриваемом административно-правовом институте; реализуется посредством позитивных административно-правовых институтов (регистрация, учет, отчетность, квотирование, оформление патента и пр.), направленных на удовлетворение законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, граждан Российской Федерации, хозяйствующих субъектов и иных лиц;
• охранительную: направлена на защиту общества от притока нежелательных мигрантов путем упорядоченного процесса отбора подходящих для получения российского гражданства лиц. Так, при помощи балльной системы возможно установить критерии отбора, которые будут отвечать целям проводимой миграционной политики и оптимизируют работу уполномоченных на ее проведение органов исполнительной власти;
• контрольную: учет количественных показателей миграционной политики по соотношению тех иностранных граждан, которые подали заявку на получение российского гражданства, и тех, кто его получил или не получил, и по каким обстоятельствам. Кроме того, станет доступным информация о лицах, которые ранее были привлечены к разного рода юридической ответственности и не были выдворены за пределы Российской Федерации;
• информационную: анализ информации, полученной в процессе обработки поданных заявок на получение российского гражданства. Это позволит сформировать базу данных о мигрантах, которые нелегально находились на территории Российской Федерации, вести учет и контроль за теми лицами, которые участвуют в миграционных отношениях;
• регистрационную: выдачи и регистрации документов, подтверждающих юридические факты в сфере миграционных отношений. На практике среди правоприменителей уже ведутся дискуссии на тему разработки и внедрения единого документа для иностранных граждан, которые планируют постоянно проживать на территории Российской Федерации либо пребывать более 90 суток;
• предупредительную (проактивную): предупреждения нарушений миграционных правил путем информирования амнистируемых через СМИ, сеть Интернет и при личной беседе в органах внутренних дел или миграционных центрах [3, с. 90].

Основополагающими идеями, руководящими началами, положениями, определяющими содержание норм и их применение в деятельности органов внутренних дел в миграционной сфере, являются ее принципы, среди которых необходимо выделить законность, эффективность, федерализм, гласность, профессионализм правоприменителей, приоритет обеспечения прав и свобод человека и гражданина, свободный и равный доступ к миграционной амнистии.

Принцип законности выражается в том, что деятельность органов внутренних дел строится на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения норм права. Важно отметить, что законность – это не только установление и соблюдение регулятивных норм, но и возможность эффективного применения охранительных правил, основанных на неукоснительном соблюдении законодательства.

При реализации сотрудниками органов внутренних дел миграционного законодательства одним из условий является знание основ законодательства Российской Федерации. Это условие позволяет повысить уровень правовой культуры, правосознания и  в  итоге  предупредить  совершение  иностранными  гражданами  преступлений или правонарушений.

Принцип законности обладает свойством единства, что означает его одинаковое воздействие  на  все  общественные  отношения,  возникающие  и  развивающиеся на территории Российской Федерации. Так, например, нормативный правовой акт, утверждающий начало проведения миграционной амнистии, – указ Президента Российской Федерации – распространяет свое влияние на всю территорию страны.

Принцип эффективности проведения миграционной политики означает, что для достижения ее наилучших результатов необходимы использование наименьшего объема средств, минимизация времени, затраченного на подготовку и проведение миграционных процедур, обоснованные с точки зрения интересов государства финансовые затраты. Для этого следует регулярно планировать количество иностранных граждан, в которых нуждается государство, создавать на основе квотирования списки и предоставлять льготы тем категориям, которые наиболее востребованы для государства.

Принцип федерализма – это в первую очередь разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами в части обеспечения реализации норм миграционного законодательства.

Гласность обеспечивается, с одной стороны, доступом государственных органов и их подразделений, которые принимают непосредственное участие в проведении миграционной политики, к необходимой им информации, с другой стороны, возможностью свободно, из открытых источников получать информацию об условиях и порядке реализации норм миграционного законодательства.

В целях оптимизации указанного принципа уместно создание электронной мобильной платформы, сервиса, который позволит в онлайн-режиме отслеживать все изменения, связанные с заявлениями граждан Российской Федерации и иностранных граждан. Такая мера призвана сократить количество обращений, поступающих в органы власти, тем самым позволит отслеживать количество иностранных граждан, претендующих  на  восстановление  легального  миграционного  статуса  фактически в режиме реального времени.

К фундаментальным принципам относится профессионализм должностных лиц органов  внутренних  дел.  Под  профессионализмом  принято  понимать  глубокие и всесторонние знания и владение практическими навыками в соответствующей области, в нашем случае в сфере миграционной амнистии [5, с. 73].

Следующий  принцип  –  приоритет  обеспечения  прав  и  свобод  человека и гражданина при проведении миграционной амнистии. В XXI в. большинство государств, в их числе и Российская Федерация, закрепляют этот принцип в конституциях своих стран и уделяют ему особое значение (ст. 17 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, анализ правовой природы и особенностей деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции позволяет говорить о противоречивости и сложности складывающихся в данной сфере правоотношений в контексте соблюдения законности и защиты прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Несмотря на различные подходы, среди правоведов существует негласное стремление к нахождению баланса между такими категориями, как уважение прав и свобод человека и национальные интересы. Все это подчеркивает значимость деятельности подразделений органов внутренних дел по данному направлению, которая является важным инструментом урегулирования миграционных процессов в современном мире.

Список литературы:

1. Галуза Е. В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления : дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. – 205 с.
2. Дугенец А. С. О мерах по пресечению незаконной миграции и противодействию преступности в миграционной сфере // Научные труды ФКУ НИИ ФСИН России : научно-практическое ежеквартальное издание. Т. Вып. 1. М. : ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2019. С. 10–15.
3. Лебедева Е. А., Бобылева К. Н. Некоторые аспекты применения мер административного принуждения в сфере миграции // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2021. № 6 (82). С. 89–100.
4. Прудникова Т. А., Акимова С. А. Миграционные процессы в современной России // Вестник экономической безопасности. 2017. № 2. С. 150–152.
5. Редкоус В. М. О совершенствовании законодательства в области миграции и обеспечения миграционной безопасности // Закон и право. 2023. № 1. С. 72–76.
6. Совершенствование законодательства в сфере миграции: конституционно-правовой анализ и практика реализации / под общ. ред. А. С. Прудникова. М. : Московский университет МВД России им. В. Я. Кикотя, 2018. – 160 с.

References:

1. Galuza E. Pravovoe regulirovanie migracii i obespechenie ee pravomernogo osushchestvleniya : dis. … kand. yurid. nauk. Volgograd, 2001. – 205 s.
2. Dugenec A. O merah po presecheniyu nezakonnoj migracii i protivodejstviyu prestupnosti v migracionnoj sfere // Nauchnye trudy FKU NII FSIN Rossii : nauchno- prakticheskoe ezhekvartal'noe izdanie. T. Vyp. 1. M. : FKU NIIIT FSIN Rossii, 2019.10–15.
3. Lebedeva E. A., Bobyleva K. N. Nekotorye aspekty primeneniya mer administrativnogo prinuzhdeniya v sfere migracii // Vestnik Universiteta imeni E. Kutafina. 2021. № 6 (82). S. 89–100.

4. Prudnikova T. , Akimova S. A. Migracionnye processy v sovremennoj Rossii // Vestnik ekonomicheskoj bezopasnosti. 2017. № 2. S. 150–152.
5. Redkous V. O sovershenstvovanii zakonodatel'stva v oblasti migracii i obespecheniya migracionnoj bezopasnosti // Zakon i pravo. 2023. № 1. S. 72–76.
6. Sovershenstvovanie zakonodatel'stva v sfere migracii: konstitucionno-pravovoj analiz i praktika realizacii / pod obshch. red. A. S. Prudnikova. M. : Moskovskij universitet MVD Rossii im. V. Ya. Kikotya, 2018. – 160 s.