Правовой статус федеральных органов исполнительной власти: структура и элементы

Сетевое издание «Московский научный юридический журнал»
Свидетельство о регистрации СМИ ЭЛ №ФС77-82998 от 14.03.2022 г., выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
Учредитель: Уварова Елена Александровна
Главный редактор: Уваров Максим Александрович
e-mail: i@uvarovmaksim.ru + 7 985 422 34 74
Возрастное ограничение: 16+

Юридическая сущность и элементы административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти

Уваров Максим Александрович,

доцент кафедры управления деятельностью подразделений

обеспечения охраны общественного порядка

центра командно-штабных учений,

кандидат юридических наук, доцент,

Академия управления МВД России,

Российская Федерация, г. Москва

Аннотация. В статье исследуются сущность и элементы административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти. По мнению автора, административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти состоит из трех блоков: целевого; структурно-организационного; компетенции. Целевой блок включает такие составляющие, как цель, задачи и функции органа. Положение органа в общей системе исполнительной власти, а также его внутренняя организация составляют структурно-организационный блок статуса. Полномочия и права, данные законодателем, а также компетенция органа исполнительной власти являются составляющими последнего, компетенционного блока.

Ключевые слова: правовой статус; орган государственной власти; государственный орган; федеральный орган исполнительной власти; полномочия. 

Термин «правовой статус» используется в различных отраслях права и правовых дисциплинах. Определения, которые дают данному понятию ученые, проводящие исследования в различных областях права, достаточно часто совпадают, что говорит об универсальности указанного понятия. В конституционном праве данный термин традиционно используется в отношении личности (правовой статус личности) и в отношении государственных органов (правовой статус государственных органов).

Детальное исследование административно-правового статуса федерального органа исполнительной власти было проведено профессором А.В. Зубачем. Именно на его труд в настоящее время опираются многие исследователи в рамках проведения теоретических и научных разработок в отношении административно-правового статуса конкретных субъектов. А.В. Зубач при исследовании административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти отмечает триаду его важных составляющих: положение, роль, совокупность функций, полномочий и ответственности. Так, по мнению автора, правовой статус рассматриваемого субъекта заключается в его положении в системе всей совокупности власти государства, роль в управлении государством, а также кругом функций, полномочий и ответственности, обозначенных ему законодателем[3].

Необходимо обратить внимание на то, что характеристика правового статуса исключительно через компетенцию государственных органов является неполной, иначе понятия «правовой статус» и «компетенция» являлись бы синонимами и необходимость в употреблении термина «правовой статус» отпала бы.

Анализ мнений ученых по поводу включения в состав понятия «правовой статус государственных органов» тех или иных элементов позволяет сделать вывод о дискуссионности этого вопроса.

В юридической науке существует полемика также относительно соотнесения терминов «орган государственной власти» и «государственный орган», которые активно используются Конституцией Российской Федерации, а также федеральным законодательством [8].

Правосубъектность подразумевает способность органа государственной власти самостоятельно и под своим именем выступать в правоотношениях, самостоятельно отвечать за совершенные деликты.

«Административно-правовой статус каждого органа власти представленной системы включает в первую очередь правовые основы, устанавливающие условия и порядок создания этих органов» [6]. Административный порядок присущ реализации всех полномочий власти, осуществляемой данными органами в связи с чем их деятельность можно обозначить как государственно-властную. Из этого вытекает, что всей совокупности нормативных актов исполнительной власти присущ исполнительно-распорядительный характер.

Научные и теоретические разработки административного права приходят к выводу о наличии трех ключевых блоков, составляющих административно-правовой статус федерального органа исполнительной власти: целевой блок; структурно-организационный блок; компетенция.

Нормы, на основе которых осуществляется регулирование целей, задач, функций и принципов деятельности составляют содержание первого блока, который носит целевой характер. Все организационные аспекты, в том числе преобразования и изменения входят во второй блок, который называется организационно-структурным.

Компетенция, а также биом властных полномочий являются структурными составляющими третьего блока.

Аналогичной позиции придерживается и А.В. Зубач, который в своем исследовании приводит детальную характеристику каждого блока. По его мнению именно такое структурное отражение административно-правового статуса дает возможность в полном объеме квалифицировать все как федеральные органы исполнительной власти, (включая самостоятельную характеристику его структурных подразделений), в том числе и регионов.

Как уже было отмечено ранее, целевой блок состоит их таких составляющих, как цель, задачи и функции органа. Положение органа в общей системе исполнительной власти, а также его внутренняя организация представляет из себя составляющие структурно-организационного блока статуса. Полномочия и права, делегированные законодателем, а также компетенция органа исполнительной власти являются составляющими последнего, компетенционного блока.

Специфика правового регулирования деятельности органов исполнительной власти обусловлена спецификой и уникальностью каждого из органов. Государственное управление и его аппарат не стоят на месте и часто подвергается разного рода изменениям, как правового, так и организационного характера.

Под целью федерального органа исполнительной власти А.В. Зубач понимает отражение функции государства в рамках реализации создания конкретного органа [3]. Иными словами, законодатель, преследуя поставленную цель, ставит перед собой задачу ее достижения, инструментом достижения задачи является конкретный создаваемый для этого орган исполнительной власти. Более понятно это выглядит на примере, чем в теоретическом обосновании. Например, в целях обеспечения правопорядка, защиты прав, свобод и интересов российских граждан законодатель создал МВД России. Для осуществления фискальной функции создана Федеральная налоговая служба.

Сходной точки зрения придерживается и А.И. Каплунов. При этом в своем определении он делает синтез и цели и задач, обозначая их как те аспекты, на достижение которых ориентирован законодатель в рамках порученной им сферы деятельности [4].

Переходя к исследованию задач, стоит отметить, что их установление происходит на законодательном уровне, субъектами установления выступают, как правило, Президент РФ или же Правительство РФ. Имеют место быть случаи, когда установление задач происходит в рамках федеральных законов (к примеру можно привести задачи полиции, органов Прокуратуры, Федеральной службы безопасности и др.). Задачи Министерства внутренних дел установлены Указом Президента РФ № 699 от 21 декабря 2016 г.

Функции как один из элементов административного-правового статуса является многогранной категорией. Неопределенная позиция законодателя в отношении данного вопроса порождает дискуссионные проявления в научном сообществе.

Президент РФ своим Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает функции некоторых органов исполнительной власти.

Следует отметить, что внесение изменений в данный документ осуществлялось около двадцати раз. Сама структура органов исполнительной власти неоднократно (практически ежегодно) менялась, законодатель упразднял определенные органы или реорганизовал их. Последним документом, изменяющим структуру федеральных органов исполнительной власти» является Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [1].

Если первые три функции закреплены законодателем еще с подписанием Указа от 9 марта 2004 г. № 314, то такая функция как предоставление государственных и муниципальных услуг закрепилась только в 2010 году.

Основанием получения такой услуги являются запросы заявителей (получателей услуги). Сейчас, спустя годы после введения института государственных и муниципальных услуг, можно отметить, что он хорошо «прижился» как в правовой системе, так и в органах исполнительной власти, так и в гражданском обществе.

Каждое структурное подразделение всех территориальных органов должно иметь свое положение, такую обязанность накладывает законодатель, тем самым закрепляя его правовой статус. В качестве наглядного примера можно также привести МВД РФ, деятельность которой осуществляется от имени государства касательно административно-правовых отношений, данный орган наделен спектром властных полномочий, также является субъектом права и полноценным участником гражданско-правовых отношениях.

Название федерального органа исполнительной власти как полное, так и короткое, также выступает в качестве одного структурно-организационных элементов правового статуса. Практически во всех случаях наименование органа характеризует его осуществляемые функции.

Последний блок, подлежащий исследованию в рамках данного параграфа – комптенционный, который включает в себя несколько видов компетенции: предметную; территориальную; процессуальную.

Теоретические разработки административной науки приходят к выводу, что компетенция органа исполнительной власти заключается в совокупность публично-властных полномочий, наделяемых их в елях осуществления закрепленных законодателем целей, задач и функций.

Рассматривая предметные компетенции можно отметить, что они напрямую связаны с предметами ведения органов исполнительной власти, под которыми следует понимать конкретные отрасли, в которых осуществляется реализация его прав и обязанностей, в том числе и объекты его воздействия, что установлено на законодательном уровне. Положение о данном органе должно в полной мере отражать его предметную компетенцию.

В научной литературе вопрос предметных компетенцией федеральных органов исполнительной власти в целом практически не поднимался. Основная часть ученых научной доктрины рассматривает предметную компетенцию применительно к конкретному органу исполнительной власти [5].

Далее следует перейти к исследованию территориальных компетенций. Из лексического значения данного слова уже понятно, что компетенция федерального органа исполнительной власти ограничивается границами территории РФ, если же речь идет об органе исполнительной власти субъекта РФ – то его компетенция ограничивается территорией данного региона. Данное правило имеет одно исключение, Министерство иностранных дел не имеет физических границ и правомочно реализовать свою деятельность в пределах российских границ.

Применительно к территориальным органам исполнительной власти субъекта РФ имеют место быть два случая: когда реализация компетенций может быть осуществлена полностью, либо частично.

Одной из ключевых компетенций является процессуальная, в структуре которой отражены его права и полномочия, необходимые им для осуществления своей деятельности. Превышение полномочий, выход за их рамки, не следование порядку реализации полномочий – все это признается незаконным. Это и обуславливает необходимость обязательного закрепления Положения о конкретном органе исполнительной власти и отражения в нем всего спектра прав и полномочий данного субъекта.

Конституция РФ устанавливает самостоятельность органов власти субъектов РФ при выстраивании собственной системы власти с учетом норм федерального закона (ст. 77) [7].

Таким образом, административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти состоит из трех блоков: целевой блок; структурно-организационный блок; компетенция. Целевой блок состоит их таких составляющих, как цель, задачи и функции органа. Положение органа в общей системе исполнительной власти, а также его внутренняя организация представляет из себя составляющие структурно-организационного блока статуса. Полномочия и права, данные законодателем, а также компетенция органа исполнительной власти являются составляющими последнего, компетенционного блока.

Список литературы

1. Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 27.01.2020. № 4. Ст. 346.
2. Административное право: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры / Под общ. ред. А. В. Зубача. - М.: Издательство Юрайт, 2019.
3. Административное право: учебник для среднего профессионального образования / под общей редакцией А.В. Зубача. - М.: Издательство Юрайт, 2020.
4. Административное право: учебник / под общ. ред. А.И. Каплунова. - М.: ДГСК МВД России, 2011.
5. Михайлов Э.М. Вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих противодействие экстремисткой и террористической деятельности в Российской Федерации //Право и практика. 2013. № 5. С. 66-69.
6. Смагина Т.А. Эффективное государственное управление: некоторые аспекты формирования органов государственной исполнительной власти в России // Административное право и процесс. 2020. № 10. С. 19-21.
7. Фомичева О.А. Участие исполнительной власти в законотворческом процессе // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 7. С. 55-59.
8. Хуснутдинов Ф.Г. Государственный орган и орган государственной власти: соотношение понятий // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 10. С. 20-24.