Роль ОВД РФ в реализации миграционной политики

Сетевое издание «Московский научный юридический журнал»
Свидетельство о регистрации СМИ ЭЛ №ФС77-82998 от 14.03.2022 г., выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
Учредитель: Уварова Елена Александровна
Главный редактор: Уваров Максим Александрович
e-mail: i@uvarovmaksim.ru + 7 985 422 34 74
Возрастное ограничение: 16+

Роль органов внутренних дел Российской Федерации в реализации  государственной политики в сфере миграции 
 
Афанасьев Евгений Вячеславович, слушатель, Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва 
 
Аннотация. В статье исследуются вопросы правового регулирования миграционных отношений и противодействия организации незаконной миграции. Рассматривается юридическая сущность незаконной миграции и положение незаконных мигрантов. Выявлены общественно опасные последствия нелегальной миграции. По мнению автора, недостатки и просчеты в работе органов внутренних дел Российской Федерации продуцируют такое негативное явление, как незаконная миграция, представляющее угрозу национальной безопасности России.

Автор выступает с критикой предложений о необходимости упразднения полномочий органов внутренних дел Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере миграции. В статье сформулированы предложения, направленные на повышение роли органов внутренних дел в управлении миграционными процессами в Российской Федерации.

Ключевые слова: миграция; незаконная миграция; национальная безопасность; государственное управление; органы внутренних дел. 

В настоящее время наблюдается усложнение общественных отношений. В этой связи проблематика деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в сфере миграции видится одним из наиболее перспективных и наиболее актуальных направлений исследований современной российской юридической науки. Ситуация осложняется имеющимися на практике недостатками организации материального и технического обеспечения деятельности полиции в данной сфере.

Недостатки и просчеты в работе органов внутренних дел Российской Федерации продуцируют такое негативное явление, как незаконная миграция, представляющее угрозу национальной безопасности России. Серьезность названной угрозы подтверждена тем вниманием, которое сохраняется к этой проблеме со стороны российского государства. Так, в этой связи следует отметить принятую в 2018 г. Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации, а также утвержденное 9 июля 2020 г. Пленумом Верховного Суда Российской Федерации Постановление «О судебной практике по делам о незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации и преступлениях, связанных с незаконной миграцией», в котором обобщена актуальная правоприменительная практика и даны разъяснения по наиболее сложным вопросам.

Незаконная миграция является актуальной проблемой России, влияющей на криминогенную обстановку в стране. В условиях экономического и социального кризиса многие граждане стран СНГ и других регионов мира решаются на незаконный переход границы в поисках лучшей жизни и возможности заработка. Нередко это приводит к негативным последствиям, включая рост преступности.

Незаконное трудоустройство мигрантов является основным фактором, влияющим на криминогенную обстановку. Они вынуждены работать на черном рынке за неофициальные зарплаты и без социального обеспечения. Это приводит к увеличению числа незаконных предприятий, нарушению трудовых и правовых норм. В таких условиях мигранты вынуждены заниматься преступной деятельностью, чтобы выжить и обеспечить свое существование.

Недостаточная контрольная и надзорная деятельность правоохранительных органов также является важным аспектом незаконной миграции. Нерегулируемый приток незаконных мигрантов создает благоприятные условия для деятельности криминальных группировок и террористических организаций. Они используют мигрантов для преступной деятельности, контрабанды оружия и наркотиков. Мигранты становятся не только жертвами, но и соучастниками преступлений.

Учитывая изложенные обстоятельства, государство традиционно принимает меры, направленные на регулирование миграционных отношений и противодействие организации незаконной миграции.

В современном мире борьба с незаконной миграцией и ее последствиями требует комплексного подхода. Необходимо ужесточить контроль за границами и обеспечить эффективную работу миграционных служб. Важно создать условия для легального трудоустройства и адаптации мигрантов, чтобы снизить их социальную уязвимость и вероятность преступлений. Кроме того, международное сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией и преступностью является неотъемлемой частью решения этой проблемы.

Только комплексные меры, направленные на регулирование незаконной миграции и предотвращение преступности, смогут сделать ситуацию более контролируемой и безопасной как для мигрантов, так и для граждан России. Это позволит обеспечить национальную безопасность и сохранить социальный порядок в стране.

Миграция населения оказывает все большее влияние на социальные, экономические и демографические процессы в ряде стран мира, которые ведут открытую внешнюю политику, включая и Россию. Это обусловлено различными факторами, среди которых основным является непосредственное влияние уровня миграции на вопросы обеспечения безопасности в стране. Россия открыта для иностранных граждан, имеет значительный входящий миграционный поток, в связи с чем вопросы миграции находятся в сфере государственного ведения и контроля, в том числе в части недопущения и снижения уровня незаконных миграционных актов.

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит понятия незаконной миграции. В целом, как пишет Т. А. Кули-Заде, «в уголовном законодательстве стран СНГ можно выделить две группы норм, регулирующих организацию противодействия незаконной миграции. 1. Нормы, которые имеют непосредственное отношение к данному виду преступной деятельности и носят одноименное название. 2. Нормы, относящиеся к организации незаконной миграции опосредованно. Они предусматривают ответственность за незаконную переправку (выезд, пересечение, перемещение) и другие действия, связанные с незаконным перемещением лиц через государственную границу» [9, с. 15].

В научных источниках также нет единства в определении термина незаконной миграции и понятия незаконных мигрантов.

По мнению Э. Х. Кахбулаевой, под незаконной миграцией следует понимать форму движения населения, не признаваемое по международному праву вынужденной миграцией (беженство), которое происходит с нарушением установленных в стране квот и норм нахождения граждан конкретной страны [6, с. 12].

В. А. Предыбайло под незаконной миграцией понимает способ пересечения физическим лицом государственной границы с нарушением порядка въезда/выезда, в том числе транзитного, а также пребывания в стране как с позиции национального государства, так и с позиции норм международных правовых актов [12, с. 16].

Д. А. Соколов незаконной миграцией называет способ трансграничного движения иностранцев или апатридов, при котором нарушены нормы национального права, в том числе страны иностранного гражданина, или международного права в части установленного порядка въезда, выезда или пребывания в стране [15, с. 11]. 
 
Р. К. Кучеруков понимает незаконную миграцию как незаконные въезд в Россию, нахождение в России или выезд из России иностранцев или апатридов с нарушением установленного российским законодательством порядка, включая нарушение отдельных аспектов правового режима законного пребывания иностранцами или апатридами своего ранее законным образом установленного режима [7, с. 14].

В работах Э. Р. Байбуриной незаконная миграция определяется как комплексный многостадийный процесс, который состоит из таких этапов, как въезд иностранца или апатрида в то или иное государство, не являющееся его родным государством гражданства; нахождение в нем и покидание его пределов вопреки установленным законодательным миграционным нормам, а также самовольное изменение ранее установленного законно легального режима пребывания [3, с. 13].

Как верно отмечают Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина, «понятие незаконной миграции применительно к иностранным гражданам для целей законодательного регулирования должно быть максимально емким и охватывать при этом основные сущностные характеристики данного негативного явления». Тем самым «проявлениями незаконной миграции для иностранных граждан являются незаконный въезд (выезд) на территорию (за пределы территории) РФ; незаконное нахождение на территории РФ; незаконный транзитный проезд через территорию РФ, а также незаконное осуществление трудовой и иной не запрещенной законом деятельности» [2, с. 321].

Итак, анализ приведенных научных определений позволяет сделать вывод, что под незаконной миграцией понимается пересечение государственной границы с нарушением установленных законодательством страны, в которой находится иностранец или апатрид, либо международным законодательством правил въезда, выезда, пребывания или нахождения.

Необходимо обратить внимание на то, что в современной юридической науке термином «мигранты» охватываются не любые приезжие, а иностранные граждане и лица без гражданства. Именно на таком подходе, в частности, строится статистическая отчетность МВД России, где совершаемые данными лицами преступления выделены в отдельную категорию. Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Как правило, в нормативных правовых актах прямо указывается на изъятия из принципа национального режима для иностранных граждан [10, с. 32].

Незаконная миграция порождает и питает теневую экономику, а также подрывает экономическую стабильность в стране, поскольку трудовые нелегальные мигранты составляют огромную ценовую конкуренцию российской рабочей силе. В связи с этим в стране растет социальная напряженность на национальной почве. При том что население страны сокращается, все больше прибывает иностранных мигрантов из ближнего зарубежья.

Особенности незаконной миграции в России обусловлены ее особым положением на постсоветском пространстве. Из всех республик бывшего СССР именно Россия являлась экономическим, политическим и социальным центром, после распада страны бывшие республики оказались в более плачевном состоянии по сравнению с Россией. Это привело к тому, что со всех бывших республик в Россию массово стали мигрировать граждане союзных государств в поисках работы и заработка. С учетом упрощенного порядка въезда в Россию из стран бывшего СССР эта процедура не является сложной, что привело к массовому миграционному потоку, особенно из стран Средней Азии.  

Положение самих иностранцев в России также отличается своеобразием. С учетом тесных межнациональных связей нелегальной миграции зачастую способствует легальная и нелегальная помощь соответствующих национальных диаспор, которые имеют огромное влияние на той или иной территории. При этом диаспора решает проблему с входящим контролем, однако положение мигрантов, которые прибывают в страну подобным образом, совершенно бесправно: они не только лишены права на элементарное социальное обслуживание, но и подвержены постоянному риску депортации. В связи с этим, как пишет С. А. Бучаков, такие мигранты соглашаются на любые условия труда, лишены всяческих гарантий, защиты, поскольку изначально само пребывание их в стране лишено правового основания, обратившись за любой помощью к властям, они будут немедленно депортированы [4, с. 180].  

Среди нарушений прав мигрантов наиболее частыми являются нарушения их трудовых прав: с ними не оформляются трудовые отношения, не выплачивается заработная плата, поскольку единственной силой, которая их может защитить, являются курирующие их представители национальной диаспоры, которые сами зарабатывают на предоставлении подобной дешевой рабочей силы конечному нанимателю. Так как нелегальные мигранты постоянно боятся быть раскрытыми, они стараются изолироваться от местного населения, жить своим анклавом, что порождает этнические конфликты, недоверие на национальной почве и в целом усложняет социальную обстановку в регионе, провоцирует преступность, в том числе экстремистской направленности.

По мнению В. А. Волох и И. В. Герасимовой, неконтролируемая миграция и обособление отдельных этнических групп приводят к проявлениям расовой и национальной ненависти россиян к представителям иных народностей, особенно иной веры, и имеющим существенные культурные отличия с русским населением. На фоне этого усложняются межнациональные отношения даже среди коренного местного многонационального населения страны, поскольку уровень сочувствия иностранцам также различается, что порождает конфликты на этнической почве. С целью контроля ситуации в области незаконной миграции органами внутренних дел постоянно производится мониторинг этих процессов в плановом порядке, оценивается уровень миграции и проводятся контрольные мероприятия по выявлению фактов нарушения миграционных правил [5, с. 5].  

Нелегальная миграция имеет ряд опасных последствий в самых разных сферах общественной жизни.  

Наиболее ощутимый урон наносится внутреннему национальному рынку труда. Это справедливо для всех стран, являющихся объектами миграционного притяжения. Мигранты, особенно нелегальные, составляют огромную конкуренцию национальной рабочей силе, поскольку они непривередливы ни в вопросах оплаты труда, ни в вопросах его организации. Для работодателя нелегальный мигрант – это всегда более выгодное предложение, поскольку он не только дешевле стоит, но и выплата ему заработной платы производится без уплаты соответствующих страховых взносов во внебюджетные фонды, а также без уплаты налогов.

Во-вторых, как указывают С. И. Агафонов и И. А. Адмиралова, общественная опасность нелегальной миграции также заключается в том, что она является благодатной почвой для самых различных иных правонарушений и преступлений: для контрабанды, теневой экономики, организованной преступности, в целом все это приводит к снижению уровня законности в обществе, его криминализации. Мигранты не только провоцируют различного рода нарушения, они сами зачастую совершают преступления, причем наиболее опасной формой является организованная преступность, когда мигранты являются членами международных преступных сообществ, их же и покрывающих [1, с. 236].

Третьим опасным последствием международной миграции является возрастающая межнациональная и межэтническая напряженность. Незаконные мигранты – это всегда люди, не признанные коренным населением, они находятся в стране на бесправном положении, при этом составляя мощную конкуренцию для граждан страны. Мигранты, особенно отличающиеся по внешнему виду, расовым признакам, обычаям, традициям, верованиям, всегда будут потенциальными объектами для разжигания национальной вражды, экстремистских настроений, причем с обеих сторон, как со стороны коренного населения, так и со стороны мигрантов. Мигранты пытаются сохранить в чужой стране свои родные традиции, невольно становясь ближе друг другу и дружнее, что делает их мощной силой, с которой уже приходится считаться местному населению, которое также зачастую пытается создавать всевозможные препятствия для того, чтобы пребывание иностранцев на их территориях сделать максимально некомфортным. Эти взаимные течения провоцируют рост социальной напряженности в стране.

Негативными последствиями недочетов миграционной политики выступают осложнение межнациональных отношений, рост националистических настроений в обществе, а также формирование негативного имиджа России; обостряются проблемы коррупции, международной организованной преступности и международного терроризма. Так, «наиболее сложными и трудоемкими являются социальная и культурная адаптация иностранных граждан и их интеграция к образу жизни в России. Данная сфера деятельности предполагает интегрирование к новой культурной среде, приобретение определенного уровня совместимости, позволяющих чувствовать себя частью общества, его создателем, создателем материальных ценностей, а не просто человеком, приехавшим на заработки» [8, с. 24].

Таким образом, незаконная миграция воздействует на криминогенную обстановку в России и является одной из наиболее актуальных проблем современного общества. Это явление имеет комплексные последствия, касающиеся различных сфер жизни и экономики страны. Контроль в сфере правового регулирования перемещений и труда иностранных работников имеет особое общественное значение и специфику.

Как верно указывает Е. И. Марченко, «в качестве предмета контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции следует рассматривать исполнение обязательных норм миграционного законодательства, лицензионных и иных правил разрешительного характера, определяющих характер и содержание деятельности контролируемых юридических и физических лиц, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также требований, изложенных в решениях по результатам контрольных (надзорных) мероприятий» [11, с. 29].  

Важно создать прозрачные механизмы регулирования миграционных процессов, которые предусматривают интеграцию мигрантов и контроль их деятельности. Необходим также четкий механизм защиты прав мигрантов, который бы препятствовал их эксплуатации и обеспечивал справедливую заработную плату. Постепенное развитие механизмов трудовой миграции и привлечение специалистов, учитывая потребности российской экономики, могут оказать положительное влияние на снижение криминогенности проблемы.

В настоящее время актуализируется дискуссия на предмет устранения несвойственных функций и полномочий органов внутренних дел, среди которых выделяют управление отношениями в сфере въезда и выезда с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом отмечается многообразие органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере государственного управления внешней трудовой миграцией, что влечет дублирование функций и полномочий в сфере управления внешней трудовой миграцией иностранных работников [13, с. 9–10].  

Высказываются даже мнения о необходимости передачи полномочий по управлению внешней трудовой миграцией Министерству труда и социального развития Российской Федерации как отраслевому министерству, занимающемуся государственным управлением рынка труда [14, с. 11]. Вряд ли можно согласиться с приведенным подходом по следующим основаниям.

Во-первых, целесообразность объединения государственного управления миграционными процессами в рамках одного федерального органа исполнительной власти обусловлена тесной взаимосвязью между различными видами миграционных потоков, возможностью мигранта достаточно быстро изменить свой административноправовой статус, особенно статус незаконного мигранта, что требует концентрации сил и средств по осуществлению эффективного миграционного контроля (надзора).

Во-вторых, федеральное министерство, в том числе и МВД России, выступает не только отраслевым, но и межотраслевым (координационным) органом государственного управления.

В-третьих, объединение функций и полномочий по управлению миграционными процессами в одном органе управления подтверждено значительным ростом эффективности управленческой деятельности в сравнении с ранее существовавшей Федеральной миграционной службой России.  

В этой связи следует признать обоснованным подход к наделению МВД России функциями и полномочиями по управлению внешней трудовой миграцией населения.

Министерство внутренних дел Российской Федерации к настоящему времени приобрело весомое значение в системе федеральных органов государственной власти в сфере миграции. Это обусловлено тем фактом, что МВД России обладает всем широким спектром административно-юрисдикционных полномочий [16, с. 47] по предупреждению и пресечению незаконной внешней миграции. Между тем система данных мер административного принуждения нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Повышение роли органов внутренних дел в управлении миграционными процессами в Российской Федерации связано с необходимостью регулярного проведения целевых профилактических и оперативно-профилактических мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел: «Мигрант», «Нелегал», «Рынок – нелегал»; подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников полиции в сфере противодействия миграционной преступности; привлечения на службу в правоохранительные органы представителей этносов, которые образуют большие группы мигрантов; повышения качества уголовной статистики; развития сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных государств, из которых в Россию прибывают мигранты. 
 
Список литературы:

1. Агафонов С. И., Адмиралова И. А. К вопросу о борьбе с незаконной миграцией в России // Вестник Московского университета МВД России. – 2018. – № 5. – С. 236–238.

2. Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения : монография. – Москва : НОРМА, ИНФРА-М, 2019. – 392 с.

3. Байбурина Э. Р. Организация незаконной миграции : уголовно-правовые и криминологические аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Челябинск, 2020. – 31 с.

4. Бучаков С. А. Незаконная миграция: криминологический подход // Вестник Омского университета. Серия «Право». – 2018. – № 2. – С. 180–184.

5. Волох В. А., Герасимова И. В. Управление миграционными процессами в Российской Федерации: анализ и перспективы // Управление. – 2019. – № 1. – С. 5–7.

6. Кахбулаева Э. Х. Уголовно-правовые и криминологические аспекты организации незаконной миграции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2011. – 31 с.

7. Кечеруков Р. К. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Краснодар, 2009. – 30 с.

8. Костюк М. Ф., Кунц Е. В. Правовые средства противодействия миграционной преступности // Миграционное право. – 2022. – № 3. – С. 22–24.

9. Кули-Заде Т. А. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции в государствах – членах СНГ // Российская юстиция. – 2018. – № 12. – С. 15–17.

10. Малахов В. С., Мотин А. С. Влияние пандемии Covid-19 на миграционные процессы и миграционную политику в Европейском Союзе и в России // Мониторинг экономической ситуации в России: тенденции и вызовы социальноэкономического развития. – 2020. – № 17 (119). – С. 32–35.

11. Марченко Е. И. О некоторых проблемах оптимизации контрольной (надзорной) деятельности в сфере миграции // Административное право и процесс. – 2022. – № 6. – С. 27–30. 

12. Предыбайло В. А. Криминологическая характеристика и профилактика незаконной миграции в России (общефедеральный и региональный аспекты) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Москва, 2012. – 31 с.

13. Сандугей А. Н. О принципиальных основах стратегического планирования в сфере миграции // Миграционное право. – 2017. – № 1. – С. 8–14.

14. Сазонова О. А. Административно-правовое регулирование в сфере миграции : монография. – Белгород : ИД «БелГУ», НИУ «Бел-ГУ», 2020. – 148 с.

15. Соколов Д. А. Криминологическая характеристика организации незаконной миграции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Москва, 2013. – 33 с.

16. Уваров М. А. К вопросу определения административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Российский следователь. – 2015. – № 21. – С. 47–49.